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【封面文章】建设国家公园特色小镇需突破体制

作者:刮刮乐    发布时间:2021-02-18 05:41    

  要解决国家公园与特色小镇的共存共生,首先要回答谁来管理、谁来投入、谁来建设这三大问题

  2013年11月,党的十八届三中全会正式将建立“国家公园体制”作为重点改革任务。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》。方案提出构建社区协调发展制度,引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。

  基于此,《中国投资》杂志专访中国宏观经济研究院研究员肖金成,探讨国家公园周边特色小镇的建设探索。

  肖金成对《中国投资》杂志记者强调,“谈特色小镇,首先要明确什么是特色小镇。”这其中有三个易混淆的概念需要进行辨析:建制镇、小城镇与特色小镇。

  建制镇,是一个行政区概念。县下有乡,乡改成镇,很多地方是乡镇并存的体制,并非隶属关系。建制镇既包括城镇也包括农村。建制镇中的“集镇”才是所谓的小城镇。有些地方为改镇而改镇,所谓的镇实际上是一个大村庄,既没有基础设施,也没有发达的商贸业。肖金成曾撰文评价该现象,称之为“建了镇不见镇”。

  小城镇,实际上是历史上形成的商贸业中心,交通比较便利,聚集了一批以商贸业为主的居民,居民的日常活动与贸易行为又反过来促进了商贸业发展。小城镇的典型代表如江苏的盛泽镇、同里镇,城镇中有专营产业,规模庞大,居民富足。

  特色小镇既区别于建制镇,又不同于小城镇。2016年国家发改委、建设部和财政部联合发布建设特色小镇的文件,要求在有特色产业的地方,规划三平方公里左右的空间,主要为在当地就业的人提供居住和商贸服务,同时也为当地贸易活动提供便利。

  肖金成从中总结出建设特色小镇的三大特征:第一是特色产业。当地具有特色产业,如旅游业、康养业、商贸业等,有一大批在特色产业中就业的居民,进而存在大量对于居住、商贸服务的需求。第二是企业作为投资主体。企业与政府合作规划建设特色小镇,共同打造“产业特而强,形态小而美”的特色小镇。第三集体建设用地直接入市。这实际上是对于土地制度改革的探索,集体建设用地不需通过“招拍挂”变性为国有建设用地,降低了建设成本,限制了房价。减少了企业的投入,降低了投资成本。和房地产有很大的区别,和开发区、工业园区有本质的区别。

  一般情况下,特色小镇以村庄为单元,最典型的是服务旅游产业发展,增强对游客的服务能力,增加居住、商贸、文化功能。例如可在古村、古镇基础上进行改扩建,建设民宿,吸引游客,通过一系列文化、娱乐、商贸、餐饮等活动,使游客获得高质量的服务,使当地居民获得收入,并改变城镇的风貌。国家公园应划分核心区与非核心区,在非核心区中规划建设特色小镇,调动当地居民积极性为游客服务,开发旅游资源,提高当地居民的收入,也可以利用特色小镇,吸引大城市居民购买、租房养老和健康养生。

  应通过特色小镇,发展康养产业。城市中的退休职工生活成本高、环境质量低,为了提升生活质量,转移到特色小镇生活也是一种不错的选择。既能降低生活成本、调慢生活节奏,又能享受优美的居住环境。现在的制度要求是严禁城市居民购买农村的宅基地和宅基地上的房屋,而特色小镇的康养产业则是在土地制度上撕开了一道口子,使城市退休职工可通过特色小镇康养项目实现房屋购买。

  目前蓬勃发展的有许多“产业小镇”。如浙江的云栖小镇就是以云计算为主导产业的特色小镇。江苏宿迁有主打多肉植物网上贸易的特色小镇,很有特色。

  建立国家公园,首先要解决谁来投入、谁来建设、谁来管理三大问题。肖金成认为,“挂牌容易,但只有解决好这些问题才能避免出现“公地悲剧”,防止原本有利于全社会的项目最终沦为政府的‘包袱’”。将国家公园与特色小镇相结合,是解决上述问题的根本途经。

  “既然是‘国家公园’,就要国家负责投入、建设和管理,但也可以通过一些途经增加当地居民的就业,并为游客提供优质的服务。国家公园关乎的是公共利益,是属于全人类的财富,生态文明成果理应由全社会共享,也是绿水青山转化为金山银山的现实途经。”

  在肖金成眼中,目前特色小镇顺利实施落地面临的挑战有两个:一是体制问题;二是投资问题。而体制问题的核心是土地问题。如何解决开发特色小镇的建设用地问题,解决农民土地的产权问题将是未来体制创新的重中之重。解决了用地问题,原有的农民该如何安置也需要进一步探索研究。

  一旦体制问题解决,投资问题也会迎刃而解。冲破了体制的藩篱,再将目光聚焦投资,“简单来说就是回答钱从哪里来的问题”。肖金成认为,特色小镇的投资最好由企业决策、政府提供服务。政府只负责在体制上理清关系,在政策上支持推动。企业负最终责任与承担风险。避免出现由政府兜底,大包大揽,而企业旱涝保收的现象。从根本上杜绝企业投资失败最后由国家“买单”的“挖坑”项目。作为企业,更要避免主观“想当然”思维,建设完成不等于万事大吉。前期热热闹闹,后期无人问津的投资失败案例数不胜数。企业一定要从现实出发,考虑投入能否有回报,不应套取国家的补贴。

  国家公园周边的特色小镇建设还涉及综合开发问题。如何把保护与发展结合起来,利用现有的自然资源,去建立一个美丽的中国特色国家公园,应是企业与政府协同解决的重点。

  2020年5月13日拍摄的江苏宿迁三台山森林公园衲田花海(新华社记者李博摄)

  肖金成认为,中国未来的人口结构将会发生巨大调整,人口将会大量向城市迁移。农村劳动力应进入城市寻找服务型就业岗位。而大量的城市退休职工有改变城市生活方式、提升生活质量、减缓生活节奏以及降低生活成本的综合需求。而在特色小镇中,集体提供土地,企业与当地政府共同规划建设,建造住房后面向全国有实际居住意愿的人出售。在集体建设用地上规划建设特色小镇,无需招拍挂,建设成本低、基础设施完善、居住环境优美,恰好满足退休职工的需求,很多退休职工可以前往特色小镇生活。

  肖金成关于未来特色小镇的发展,提出一个“大”设想:“未来将发生‘乾坤大挪移’:穷人进城,富人下乡”。下乡就是进入特色小镇,从事农业的有知识的农民,也可以住在特色小镇,享受现代化的服务设施。

  肖金成并不支持现在许多城市人到农村买房的想法。“首先就用地而言,在农村建房属于占用农田,而一大批村庄用地未来的趋势就是要恢复成为农田;其次农村的基础设施也并不完善,并不便利居住。由此看来特色小镇才是未来的发展方向。”

  本文刊于《中国投资》2020年9月号。版权所有,侵权必究。欢迎个人分享,媒体转载请回复本微信号获得许可。

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  原标题:《【封面文章】建设国家公园特色小镇需突破体制困局——专访中国宏观经济研究院研究员肖金成|中国投资》


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